היטל השבחה - בניה חדשה על קרקע ריקה

בס"ד
 

ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בנצרת בתיק ע"א 1028/05 [פורסם בנבו], שניתן ביום 22.3.06 על ידי כבוד השופטים מ' בן דוד, ג' דה-ליאו לוי וא' אברהם
 
ביהמ"ש העליון קבע כי הפרשנות הלשונית והתכליתית של סעיף 19(ג)(1) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, מזכה בפטור מהיטל השבחה על 120 מ"ר מדירת המגורים, גם כשמדובר בבנייה על קרקע שטרם נבנתה קודם לכן. ולא כפי שנקבע – עקב טעות דפוס בדבר חקיקה – בפסה"ד בענין צרי (רע"א 7417/01).

* תכנון ובנייה – היטל השבחה – פטור

* פרשנות – דין – חוק התכנון והבניה, תשכה-1965

בימ"ש השלום קבע כי המשיב זכאי לפטור (היחסי) מהיטל השבחה שבסעיף 19(ג)(1) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, בנוגע ל 120 מ"ר מהיקף הבנייה שאושרה לו (350 מ"ר) לבניית בית מגורים. בערעור שהגישה המשיבה – הועדה המקומית לתכנון ובניה, לביהמ"ש המחוזי, פסק ביהמ"ש המחוזי, כי על פי פסק דין צרי (רע"א 7417/01), ה"בנייה" שבה עוסק סעיף 19(ג)(1) מתייחסת אך ורק לדירה שהיתה קיימת, נסתרה ונבנתה מחדש – ולא לבנייה מלכתחילה על קרקע בתולה. לפיכך, קיבל ביהמ"ש המחוזי את הערעור, ביטל את פסק דינו של בית משפט השלום וקבע כי המערער, שהקים את בית המגורים שלו על מגרש ריק, אינו זכאי לפטור יחסי זה. על כך בר"ע זו אשר נדונה כערעור.

ביהמ"ש העליון (מפי השופט י' אלון ובהסכמת השופטות א' פרוקצ'יה וע' ארבל) קיבל את הערעור מהטעמים הבאים:

בפסה"ד צרי נקבע כי בהתאם ללשון סעיף 19(ג)(1), הפטור מתייחס רק לבניה או הרחבה של דירה במקום ששימש כבר (בעבר) כדירה ולא בדירה שנבנתה מלכתחילה על מגרש ריק. אלא שצמצום זה, יסודו בטעות דפוס שאירעה בנוסחו המקורי של תיקון מס' 20 לחוק (ואשר עליו הסתמכו בפרשת צרי) ואשר תוקנה זמן קצר מאוד לאחר מכן. כאשר הנוסח הנכון, ומלכתחילה, היה והינו "מקרקעין שישמשו" (ולא כפי שנכתב במקור טעות "ששימשו"). לאור זאת, הרי שברמת הפרשנות הלשונית, "הבניה" המזכה בפטור מתייחסת גם לבנייה על קרקע שטרם נבנתה קודם לכן. מסקנה אחרת תהיה מנוגדת לפרשנותו הלשונית של הסעיף, כפשוטו וכמובנו. בנוסף, פרשנות לשונית זו, מתיישבת גם עם הפרשנות התכליתית שביסוד הפטור. מכאן שדין הערעור להתקבל והמערער זכאי לפטור ביחס לדירת המגורים שהקים על המקרקעין עד לשטח כולל של 120 מ"ר, וזאת בכפוף לאמור בהוראות סעיף 19(ג)(2) לתוספת השלישית לחוק.

יודגש כי אין בפסיקה זו כדי לשנות מאומה ממסקנת פסק דין צרי לעניין פרשנותו של סעיף 19(ג)(1) בסוגיה שהתעוררה באותו העניין (ריבוי הדירות הנבנות). אין בהם גם לשנות מבחינת התכלית החקיקתית של סעיפי הפטור שבתוספת השלישית והפירוש המצמצם המתבקש לאותם הסעיפים כל אימת שפירוש שכזה מתבקש מנוסח הכתוב או שיש לו אחיזה בת ממש בו.

פסק הדין

השופט י' אלון:

1.        המערער, תושב כפר כנא, הגיש בקשה למשיבה, הוועדה המקומית לתכנון ולבניה מבוא העמקים, להיתר בניה לבניית בית מגורים בשטח של 350 מ"ר על מגרש שבבעלות אביו בכפר כנא. בקשתו אושרה. בהיות ההיתר הנ"ל "השבחה במקרקעין", כמובן ההיגד בסעיף 196א לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: החוק), הוצאה על ידי הוועדה למערער שומת היטל השבחה.

           המערער ביקש את הוועדה לפטור שטח של 120 מ"ר מהיקף הבנייה שאושר – מהחיוב בהיטל – וזאת מכוח הוראת הפטור שבסעיף 19(ג)(1) לתוספת השלישית לחוק, ולפיו (כנוסחו אז):

"בניה או הרחבה של דירת מגורים, לא ייראו כמימוש זכויות אם המחזיק במקרקעין או קרובו הגיש בקשה להיתר בניה על אותם מקרקעין שישמשו למגוריו או למגורי קרובו ובלבד שהשטח הכולל של דירת המגורים האמורה לאחר בנייתה או הרחבתה אינו עולה על 120 מ"ר; עם כל בנייה או הרחבה נוספת מעל השטח האמור, ישולם היטל בשיעור יחסי לגודל הבניה או ההרחבה הנוספת".

           הוועדה המקומית דחתה דרישה זו של המערער, נוכח פרשנותה את הלכת בית משפט זה ברע"א 7417/01 צרי נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה גבעתיים, פ"ד נז(4) 879 (2003) (להלן: פסק דין צרי).

           המערער ערר על כך (ועל מרכיבים שונים של השומה) לבית משפט השלום בנצרת. בפסק הדין (מפי כב' השופט ד' צרפתי) נתקבל הערר (לעניין זה בלבד). נפסק, כי על פי הפרשנות הלשונית והתכליתית כאחד, סעיף 19(ג)(1) מזכה בפטור הכלול בו הן את מי שמרחיב דירה קיימת, הן את מי שסותר את דירתו הקיימת ובונה אחרת תחתיה והן את מי (כמו המערער) הבונה את דירתו מלכתחילה על קרקע בתולה ועל מגרש ריק. נקבע, כי מסקנה זו אינה עומדת בסתירה לפסק דין צרי, זאת מתוך כך שההלכה שנפסקה באותו העניין התייחסה לסוגיה שונה ואחרת, ומתוך כך שאימרת האגב שנאמרה שם לעניין בניית דירה על מגרש ריק נתפרשה שלא כהלכה על ידי הוועדה – המשיבה.

           הוועדה המקומית ערערה על פסק דינו של בית משפט השלום לבית המשפט המחוזי בנצרת, וערעורה התקבל. בפסק הדין שבערעור (הנשיא מ' בן דוד וכב' השופטים א' אברהם וג' (דה-ליאו) לוי) נפסק, כי על פי פסק דין צרי, ה"בנייה" שבה עוסק סעיף 19(ג)(1) לתוספת השלישית מתייחסת אך ורק לדירה שהיתה קיימת, נסתרה ונבנתה מחדש – ולא לבנייה מלכתחילה על קרקע בתולה.

           קביעה זו שבפס"ד צרי אינה בגדר "אימרת אגב" אלא קביעה מפורשת לעניין הפרשנות הראויה להוראת הפטור שבסעיף 19(ג)(1), ועל כן הריהי בגדר ההלכה המחייבת (סעיף 20(ב) לחוק יסוד: השפיטה). בית המשפט קמא קיבל איפוא את הערעור, ביטל את פסק דינו של בית משפט השלום וקבע כי המערער אינו זכאי לפטור (היחסי) שבסעיף 19(ג)(1) לתוספת השלישית לחוק.

           בפנינו עותר המבקש לרשות לערער על פסק דינו של בית המשפט המחוזי. נוכח ההשלכות הרוחביות הנודעות לסוגיה המתעוררת בעניין זה ולאור עמדת המשיבה, החלטנו להעתר לבקשה ולדון בה כבערעור גופו.
 

2.        נקודת המוצא לפרשנותה של הוראה שבדין הינה בראש ובראשונה בניסוחה ובלשונה. בפסק דין צרי נדונה טענת המערערים, באותו העניין, כי הוראת הפטור שבסעיף 19(ג)(1) לתוספת משתרעת גם על מחזיק במקרקעין – שהיתה בנויה עליהם דירה, הדירה נסתרה ונבנו על ידו תחתיה מספר דירות שיועדו לשימושו ולשימוש ילדיו.

           הטענה נדחתה מתוך הפרשנות המצמצמת הראויה להוראות סעיפי הפטור מהיטל השבחה ונוכח הפרשנות הלשונית הנדרשת לכך שסעיף 19(ג)(1) עניינו "דירה" ולא "דירות".

           על פני הדברים, הסוגיה שנדונה בעניין פסק דין צרי שונה איפוא במאפייניה מהשאלה הנדונה בענייננו.

           לעניין פרשנותו הלשונית של הסעיף (המצוטט בפתח הדברים), הוסיפה והעלתה השופטת ד' דורנר את הדברים דלהלן:

"אין ספק כי לשון הסעיף (19(ג)(1) – י"א) מעורר שאלות רבות אף מעבר לשאלת כמות הדירות שעליהן יינתן הפטור. כך, ניתן לשאול מהו מוקד הפטור – האם הוא ניתן לכל מחזיק או קרוב, לכל דירת מגורים קיימת, או שמא לכל חלקת מקרקעין? מהי הבניה שמדובר עליה בסעיף? מיהו המחזיק שבו? ומהי משמעות תנאי המגורים שבסעיף? זאת ועוד: נוסף על הקושי בהבנת הסעיף כנוסחו ברשומות, קיים גם ספק אם נוסח זה הוא אכן הנוסח שאליו כיוונו מנסחיו. כך, בחוק התכנון והבניה (תיקון מס' 20), תשמ"ג-1982 התקבל הנוסח להלן לסעיף (להלן – הנוסח המקורי):

      'בניה או הרחבה של דירת מגורים לא ייראו כמימוש זכויות, אם המחזיק במקרקעין או קרובו הגיש בקשה להיתר בניה על אותם מקרקעין ששימשו למגוריו או למגורי קרובו…'.

ודוקו: 'שימשו' (לשון עבר – י"א) ולא 'ישמשו' (לשון עתיד – י"א). עם זאת, עיון בדברי ההסבר להצעת חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 21), תשמ"ד-1984 מעלה כי כבר אז צוטט הסעיף אחרת (וכפי שהוא מופיע היום), 'ישמשו' במקום 'שימשו'.

תיקון זה (חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 21), תשמ"ד-1984), שנועד אך להוסיף את סעיף קטן (2) לסעיף ולא לשנות את הנוסח של סעיף קטן (1), משפורסם ברשומות (ס"ח תשמ"ד 146), החליף בפועל את נוסח הסעיף ל'ישמשו', וכך עד המועד הרלוונטי לענייננו" (בעמ' 885).

           נקודת המוצא, הלשונית, של פסק דין צרי היתה איפוא, כי הנוסח הנכון והראוי של ס"ק 19(ג)(1) הינו "...במקרקעין ששימשו למגוריו או למגורי קרובו...". מתוך כך עלתה מסקנתו הפרשנית הנוספת, ברמה הלשונית, של פסק דין צרי לדברים דלהלן (סעיף 1 לפסק הדין):

""הנוסח המקורי, 'ששימשו', כמו גם הנוסח הנוכחי, 'שישמשו', נופלים שניהם בגדר דרישות הסעיף, תוך שהנוסח המקורי ('ששימשו' – י"א) מכוון לתנאי הראשון לקבלת הפטור – תנאי העוסק בעבר, באופי המגורים עובר לבניה או להרחבה – והוא שיהא מדובר בדירה צרה ששימשה עובר לפטור למגורי האדם המרחיב אותה לצורך הגדלת תחום מחייתו...".

           הבסיס הלשוני עליו נסמכה מסקנה זו שבפסק דין צרי (שהינה כאמור מחוץ לשאלה הקונקרטית שנדונה בו), הינו כי על פי נוסחו הנכון של סעיף 19(ג)(1) מתייחס הפטור רק לבניה או הרחבה של דירה במקום ששימש כבר (בעבר) כדירה ולא בדירה שנבנתה מלכתחילה על מגרש ריק.

3.        דא עקא, מתברר כי הנחה ניסוחית זו טעונה בחינה מחודשת, שכן שלושה שבועות לאחר חקיקת סעיף 19(ג)(1) (בניסוח "ששימשו") פורסם בספר החוקים התשמ"ג, 1074 (מיום 25.1.83) "תיקון טעות דפוס" – כדלהלן:

"בחוק התכנון והבניה (תיקון מס' 20), התשמ"ג-1982, בסעיף 13, בסעיף קטן (ג) החדש, במקום 'ששימשו' יבוא 'שישמשו'... ".

           לאמור, הבחנתו של פסק דין צרי בין "הנוסח המקורי" ל"נוסח הנוכחי", יסודה בטעות דפוס שאירעה בנוסחו המקורי של תיקון מס' 20 לחוק ואשר תוקנה זמן קצר מאוד לאחר מכן. "הנוסח המקורי" ("ששימשו") שעמד ביסוד ההנמקה להחרגת בניה חדשה על קרקע בתולה, התברר להיות טעות דפוס, כאשר הנוסח הנכון, ומלכתחילה, היה והינו "מקרקעין שישמשו".

           לאור זאת, ובהינתן הנוסח הנכון, ומלכתחילה, של סעיף 19(ג)(1) ("שישמשו"), הרי שברמת הפרשנות הלשונית תומך נוסחו הנכון של הסעיף דווקא בעמדת המערער שבפנינו. לאמור, הפטור לפי סעיף זה יינתן על:

"בניה או הרחבה של דירת מגורים ... על אותם מקרקעין שישמשו למגוריו או למגורי קרובו...".

           פרשנות לשונית לנוסח זה של הסעיף, לפיה "הבנייה" מתייחסת רק לבנייה מחודשת של דירה שהיתה במקום קודם לכן, לא זו בלבד שאינה מתבקשת מתוך נוסחו של הסעיף (בנוסחו הנכון), אלא שעל פני הדברים נמצאת היא מנוגדת לאותו הנוסח.

4.        וכבר עמדה על הדברים השופטת א' חיות בסעיף 9 לפסק הדין שבע"א 5138/04 הוועדה המקומית לתכנון ובניה מטה יהודה נ' ישוב נווה שלום חברה מוגבלת בערבות (מיום 30.8.07, [פורסם בנבו]), כדלהלן:

"... מה שנתפש על ידי בית המשפט בפרשת צרי כשיבוש בנוסח פיסקה (1) לסעיף לאחר תיקון מס' 21 ושימש לו אחיזה לשונית לפירוש המצמצם שקבע כאמור, אינו אלא טעות דפוס שנפלה בנוסח המקורי של סעיף 19(ג)(1) בתיקון מס' 20. טעות זו אף תוקנה על דרך של תיקון טעות דפוס לפי סעיף 10ב לפקודת סדרי השלטון והמשפט, התש"ח-1948, כשלושה שבועות לאחר פרסום תיקון מס' 20 ברשומות, וזאת בס"ח 1074 התשמ"ג, בעמ' 40. שם צויין:

"בחוק התכנון והבניה (תיקון מס' 20), התשמ"ג-1982, בסעיף 13 [הוא סעיף 19 לחוק] בסעיף קטן (ג) החדש, במקום "ששימשו" יבוא "שישמשו"...". מכאן ברור מדוע הופיעה המילה 'שישמשו' בפיסקה 19(ג)(1) כבר בדברי ההסבר של תיקון מס' 21 לחוק מתשמ"ד, ומשכך אין למצוא בסעיף אחיזה לשונית לדרישה לפיה תהיה הבניה הזכאית להטבה רק 'בניה שהיא כהרחבה'.

אין אפוא מניעה, לפחות לא מבחינת לשון הסעיף, לכך שהבניה תהא על קרקע שקודם לכן לא שימשה למגורי המחזיק או קרובו, ונראה כי גם במהות הדברים קשה לשרטט הבדל ממשי בין מי שמבקש למצוא פתרון דיור בדרך של בניית דירה חדשה על מגרש שבבעלותו או בחכירתו (במגבלות השטח הקבוע בסעיף הפטור) ובין מי שמבקש להקל על מצוקת הדיור שלו על דרך של הרחבת דירה קיימת כדי אותו השטח…".
 
           בהמשך פסק דינה הנ"ל, מציינת השופטת א' חיות כי "המקרה שלפנינו לא מצריך הכרעה בסוגיה זו... שכן דין הערעור שבפנינו (באותו העניין – י"א) להתקבל מטעם אחר...".

           בערעור דנן, לעומת זאת, צריכים אנו להכרעה דוקא בענין זה, שכן הוא העומד בליבת הערעור.

           משנתברר כי נוסחו המקורי של סעיף קטן 19(ג)(1) היה מלכתחילה (וכמפורט בתיקון טעות הדפוס) "…מקרקעין שישמשו" ולא (כפי שנדפס מלכתחילה בטעות) "מקרקעין ששימשו" מתבקשת מאליה המסקנה, המוצעת לעיל על ידי השופטת א' חיות, כי:

"אין למצוא בסעיף אחיזה לשונית לדרישה לפיה תהיה 'הבניה' הזכאית להטבה רק 'בניה שהיא כהרחבה'.

אין איפוא מניעה, לפחות מבחינת לשון הסעיף, לכך שה'בניה' תהיה על הקרקע שקודם לכך לא שימשה למגורי המחזיק או קרובו".

           אוסיף ואציין, כי נוסחו הנכון של הסעיף דנן שולל למעשה פרשנות לשונית, לפיה 'הבניה' הזכאית להטבה תהיה רק ב"בניה שהיא הרחבה", שכן לפרשנות שכזו אין זכר ואחיזה כפי מילותיו ונוסחו.

5.        מסקנתנו דלעיל לעניין האבחנה הנדרשת לדברים שנקבעו בפסק דין צרי מתייחסת אך ורק לענין המסקנה שהוסקה שם מחילופי הנוסחאות "ששימשו" ו"שישמשו", והשלכתה על הבעיה הקונקרטית דנן. לאמור, בניית דירה על קרקע שלא היתה מבונה קודם לכן.

           למעשה, סוגיה זו לא היתה אלא אימרת והתיחסות אגב של פסק דין צרי, שכן הסוגיה שנבחנה והוכרעה באותו פסק הדין לגופו היתה בשאלה האם ניתן להרחיב הפטור שבסעיף 19(ג)(1) למספר דירות.

           ההלכה שנפסקה בפסק דין צרי לעניין אותה השאלה שרירה ותקפה גם עתה וכפי נתינתה.

ברם, פרשנות מצמצמת זו לא נועדה לשלול מהזכאים לכך את ההטבות שנקבעו להם במפורש, או ליצור הבחנה מפלה בין "בניה מלכתחילה" לבין "בניה מרחיבה" מבלי אחיזה לשונית לאבחנה שכזו בלשון הסעיף ומבלי הצדקה לכך מתוך תכליתה של הוראת הפטור.

           האבחנה שנעשתה לעניין זה – באימרת האגב שבפסק דין צרי – נסמכה על הנוסח השגוי "מקרקעין ששימשו למגורים". אותו הנוסח מנע, לפחות מהבחינה הלשונית, הרחבת הפטור גם ל"בניה מלכתחילה", ומתוך לשונו זו של אותו הנוסח הוחרגה שם ה"בניה מלכתחילה" ממסגרת הפטור. עתה, משנמצא לנו כי נוסחו הנכון והמקורי של סעיף 19(ג)(1) הוא "מקרקעין שישמשו" – פרשנותו הראויה של הסעיף – הן הלשונית והן התכליתית – תואמת את מסקנתו של בית משפט השלום.

6.        אין בדברים שאמרנו כדי לשנות מאומה ממסקנת פסק דין צרי לעניין פרשנותו של סעיף 19(ג)(1) בסוגיה שהתעוררה באותו העניין (ריבוי הדירות הנבנות). אין בהם גם לשנות מבחינת התכלית החקיקתית של סעיפי הפטור שבתוספת השלישית והפירוש המצמצם המתבקש לאותם הסעיפים כל אימת שפירוש שכזה מתבקש מנוסח הכתוב או שיש לו אחיזה בת ממש בו.

           דברים שאמרנו עד כה עניינם בשאלה הקונקרטית שהתעוררה בפנינו בערעור זה, ובשאלה זו בלבד. משמצאנו כי הצמצום שגזר בית המשפט קמא, בעקבות פסק דין צרי, הורתו בטעות דפוס של דבר חקיקה, טעות שתוקנה סמוך מאוד לאחר חקיקתו, ומשנדרשנו מתוך כך לאבחנה ולדברים שפירטנו, מסקנתנו הינה כי המערער דנן זכאי אמנם להטבה הקבועה בסעיף 19(ג)(1).

           אציע איפוא לחברותי למותב, כי נקבל את הערעור, נבטל את פסק הדין קמא ונורה כמפורט בסעיף 24 לפסק הדין (מיום 27.12.04) של בית משפט השלום. לאמור, המערער זכאי לפטור ביחס לדירת המגורים שהקים על המקרקעין עד לשטח כולל של 120 מ"ר, וזאת בכפוף לאמור בהוראות סעיף 19(ג)(2) לתוספת השלישית לחוק.

נוכח תוצאת הדברים, המשיבה תשלם למערער הוצאות הערעור בסכום של 15,000 ש"ח.
 

למתן ייעוץ וחוות דעת של שמאי מקרקעין, ניתן לפנות למספרי טלפון:

נייד: 052-3705808

פקס: 03-5584829

או באמצעות דף יצירת קשר: לחץ כאן